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散煤治理与清洁供热的政策与实践

放大字体  缩小字体 发布日期:2018-03-29  浏览次数:829
核心提示:散煤治理与清洁供热的政策与实践
 关于散煤治理

  散煤直燃排放因子高,是大气污染的重要来源和雾霾的直接诱因之一,冬季供热更加剧了散煤排放的危害性。发展阶段、治理能力及终端能源需求的时空差异等多种因素,导致我国散煤一直难以有效治理,散煤问题已成为影响京津冀大气治理效果的最短板,也直接影响到中国的能源消费转型。
 
  尽管各地散煤治理已取得初步进展,但仍存在缺乏相关定义标准、过度依赖财政补贴、监管监测比较薄弱、清洁能源价格竞争力不足、清洁煤供应体系不完善、市场机制作用不强等问题。因此,有必要将散煤治理提升为能源转型的“托底”任务,通过政策机制改进,让散煤治理更加有效、可持续。
 
  建议:
  (1)加强研究基础问题,制定标准,加强统计;
  (2)坚持清洁替代优先,因地制宜制定替代散煤的优先顺序;
  (3)坚持分类施策,城市农村全面推进,生活生产并重;
  (4)坚持分类重点明确,城镇优先治理中小锅炉,农村清洁型煤保底;
  (5)制定成本分担机制,提高资金利用效率,谋划补贴退出机制;
  (6)用清洁燃烧技术锁定终端用户使用习惯;
  (7)提效降本,提升清洁能源的价格竞争力;
  (8)加强监管、监测,严控散煤流通与排放。
 
  关于清洁采暖

  我国北方地区冬季供热面积大、能耗排放强度高、城乡差异大,清洁供热比例仅三成左右。受发展阶段所限与长期治理不足,面临的主要问题有:
 
  一是缺少统筹规划与管理,体制影响政策措施有效性;二是清洁能源竞争力不足,存在保供瓶颈和价格短板;三是产业体系仍不完善,新主体新模式进入成本较高;四是建筑节能水平较低,取暖消费观念与方式落后。应根据清洁供热技术路线适用性与发展潜力确定清洁供热发展思路,坚持清洁替代安全发展,坚持因地制宜居民可承受,坚持全面推进重点先行,坚持企业为主推动市场,力争“十四五”初期在北方地区取得显著效果。
 
  亟待推进各环节协同改革,务实推进清洁供热,建议:
  (1)明确各级政府、企业权责,明确公共产品治理边界,通过政策、规划、技术等手段协同改进“能源-热网-负荷-热源”关系;
  (2)多方式提供更低成本资金支持,高效利用财政及其他来源资金,为降成本提供支持;
  (3)推进能源与供热价格改革,完善气电热价格机制;
  (4)加强基础设施建设,夯实能力保障取暖稳定连续;
  (5)加快集中供热方式改革,大力提升建筑及热网效率;
  (6)加大农村清洁供热力度,兼顾全面实现小康目标、生态文明与能源消费转型。
 
  关于深层问题
  仍有一些深层次问题影响散煤治理与清洁采暖深入推进,亟需深化改革尽快解决。
 
  一、清洁能源供应能力与环保目标补协同、不匹配,对控煤政策带来的清洁能源需求准备不足。央地政府及各部门(尤其是发改、财政、环保、能源、住建)目标与能力不同,能源热力供应商、终端用能用热用户诉求不同,集中反映在尚没有清晰的可确保政府财政、能源供应商、用能主体等参与者均实现财务可持续的路径,尤其是河北等经济欠发达地区。
 
  二、油气与电力体制改革推进速度较慢,改革红利尚无法传递到消费侧并在价格上得到有效体现。当然这其中还有能力问题,天然气供给安全裕度远低于电力,保供压力空前尤其是天然气区域性供给紧张,可供气量区域性不足与储运瓶颈问题凸显。尽管不是全局性问题,市场化定价的LNG价格飙涨客观反映了局部的供气紧张。
 
  三、能力(储运与供量等)提升方可化解供需矛盾,深化改革是能力提升的保障。应尽快明确管网/基础设施(含调峰储运)的改革路线图、时间表,加快推进市场化价格改革以促进生产(含进口)的多元参与。同时应扎实做好消费侧的应急供能预案。
 
  四、高度重视散煤治理对控煤治霾和能源转型的“托底”作用。同时也应认识到控煤治霾与市场化改革都不能一蹴而就,改革有阵痛,市场有必要但不能解决全部问题,不能以一斑窥全豹否定改革实践。
 
  五、“煤改气”“煤改电”等技术路线各有优劣,需因地制宜。不同代际煤技术路线对财政补贴的依赖程度不同,各地补贴能力与强度不同,建议尽快谋划补贴退坡后的政策,尽量采用更多的非现金激励政策模式,但是过渡期的政府、用户、运用上的财务可持续是必须重视的问题。
 
  结语:今冬的采暖季注定不平凡,或将暴露更多短板,将为未来改革与能力建设提供方向。
 
 
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